РАЗВИТИЕ ПРОГРАММНОГО БЮДЖЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СПОСОБА ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

В последнее время целый ряд стран (Франция, Новая Зеландия, Австралия, Швеция, Южная Корея, Бразилия и др.) пытаются перейти на программный бюджет с разной степе-нью успеха. Россия не является исключением в этой «модной» тенденции. Абсолютно новой ступенью развития российской экономики в рамках бюджетного про-цесса стало принятие Федерального закона от 07.05.2013 г. № 104-ФЗ «О внесении измене-ний в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса». Данный закон ознаменовал полномасштабный  и полноценный переход Российской Федерации с 2014 года на программно-целевое финансирование, которое предполагает формирование бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на протяжении последующих бюджетных циклов исключительно в программном формате.  Необходимость столь кардинальных мер связана с попытками достижения государством наилучших результатов в рамках ограниченных финансовых ресурсов. Не является секретом то, что в сложившейся геополитической обстановке, оказывающей существенное влияние на цены энергоресурсов, российское государство теряет значительную часть доходов бюджета. Снижение государственных доходов, дефицит бюджета и наличие государственного долга при желании улучшить качество оказываемых государственных услуг привели к необходи-мости более тщательно оценивать результаты осуществляемых государственных расходов. Наиболее эффективным способом решения поставленной проблемы является именно про-граммный бюджет. Все это подтверждает актуальность исследования.  Традиционный бюджет государства, по образному определению, представляет собой пресловутый «черный ящик», содержание которого скрыто, что не позволяет понять, какие результаты можно получить при осуществлении ежегодных запланированных расходов. При традиционном подходе к бюджетированию практически невозможно оценить, какие цели будут достигнуты, какие задачи решены, какой социально-экономический эффект получен.  Программное бюджетирование, как качественно иной способ представления бюджета, - эффективный инструмент, позволяющий повысить результативность государственного бюд-жета. Повышение требований к качеству исполнения государственных функций в 90-х годах ХХ в. закономерно инициировало процесс реформирования системы государственных финансов развитых стран, в большинстве из которых начали внедряться новые методы бюджетирования. Считается, что программный бюджет является инструментом повышения эффективности бюджетных расходов государства. Но проблемам повышения эффективности расходов бюджета не один десяток лет. Так, проблемам повышения эффективности бюджетного финансирования посвящено большое количество научных работ. При этом следует отметить, что по большей части публикации, посвященные программному бюджетированию, не систематизированы, носят разрозненный характер. Все вышеперечисленное подтверждает актуальность исследования. Целью исследования является разработка теоретико-методических положений и практи-ческих рекомендаций по применению программного бюджета в России как способа повышения эффективности государственных расходов. Для обоснования результатов исследования автором использовались научные труды оте-чественных и зарубежных ученых в области эффективности бюджетных расходов, про-граммного бюджета и управления государственными и муниципальными расходами. Мето-дологической основой исследования выступают общенаучные методы, такие как формализа-ция, группировка, анализ и синтез, сравнение. Проведем исследование по вопросам применения программного бюджета в России по-следовательно по следующим этапам: 1. Рассмотрим понятие, сущность, цель бюджетной программы и алгоритм ее разра-ботки. 2. Проведем классификацию видов бюджетных программ.  3. Выделим преимущества практического использования программного бюджетирова-ния. 4. Определим условия перехода к программному бюджету в России. 5. Проведем анализ значимости государственных программ в рамках экономического развития России. Если рассматривать программный бюджет, то надо понимать, что собой представляет государственная программа. В соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» государственная программа - это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаи-моувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государ-ственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [1]. Программа по сути представляет собой систему увязанных между собой по содержанию, срокам, исполнителям, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технологического, научно-технического, социального, организационного характера, направ-ленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. Каждая программа требует увязки по времени, ресурсам, исполнителям и может охваты-вать: - ряд отраслей (и даже регионов в случае необходимости обеспечения); - решение наиболее важных задач в рамках достижения; - стратегические цели государства. Целью программы является определенный конечный результат, который должен быть достигнут при ее реализации. Цель любой государственной программы должна быть четкой, реалистичной и достижимой. Общий алгоритм разработки государственной программы представлен на рисунке 1. Предлагаются различные основания для классификации государственных программ: - характер получаемых результатов; - экономические результаты; - уровень государственного управления реализуемой программы; - способ реализации.   Рисунок 1 - Алгоритм разработки государственной программы (составлено автором) В зависимости от характера получаемых результатов можно выделить четыре основные группы программ: - программы достижения целей общества; - предоставление услуг гражданам (программы оказания услуг); - «разрешающие» программы; - административные программы. Примерами программ достижения целей общества могут служить программы, направ-ленные на: а) производство общественных товаров (благ); б) нейтрализацию внешних негативных воздействий;  в) рациональное распределение доходов и / или достижение социальной справедливости. Программы оказания услуг («основные» программы) направлены на получение непо-средственной общественной выгоды в виде оказания населению государственных услуг в рамках реализации государственных функций определенными министерствами / ведом-ствами.  Особое место занимают так называемые «разрешающие» программы, которые можно назвать вспомогательными или обеспечивающими, поскольку, не принося обществу очевид-ных выгод, они создают условия для эффективной реализации «основных» программ. В ка-честве примера может служить программа разработки стратегии отраслевого развития, про-грамма регулирования отраслевого рынка и т.п. Что касается административных программ, то они предназначены для «обслуживания» других групп программ, они не увязаны с основными результатами (стратегическими итога-ми деятельности) министерств (ведомств). Ряд исследователей считает, что каждое ведом-ство должно иметь программу, направленную на обеспечение реализации других программ. В зависимости от экономических результатов программы подразделяются на текущие программы и программы развития. Текущие программы направлены на обеспечение выполнения функций государственного управления и государственных обязательств. Программы развития направлены на осуществление бюджетных инвестиций [9].  Таким образом, внедрение программного бюджетирования позволяет: - оценить и выбрать предпочтительные варианты социально-экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах; - обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и факти-ческими / планируемыми результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики; - направить бюджетные ресурсы на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов деятельности; - осуществлять мониторинг и контроль за достижением целей и результатов;  - реально влиять на результативность бюджетных расходов через механизм приоритет-ного бюджетирования успешных программ; - совершенствовать качество среднесрочного и стратегического планирования бюджета. Программный бюджет обычно нацелен на длительную перспективу и является долго-срочным. Если исполнительный бюджет основывается на опыте прошлой работы, программный бюджет строится на основе оценки того, каких результатов деятельности следует ожидать в будущем. С этой точки зрения программный бюджет лучше приспособлен для формирования долгосрочной государственной социально-экономической политики. Практическое использование программного бюджетирования затрудняется обязательно-стью применения единой для всех бюджетов классификации доходов и расходов, несопоста-вимой с целью и задачами принимаемых программ, затруднено инициирование отраслевых целевых программ как способа дополнительного финансового обеспечения.  Переход к программной классификации сопровождается необходимостью определенного смягчения бюджетного контроля. В этой связи необходимо соблюдение следующих условий: - бюджетные и среднесрочные прогнозы должны быть хорошо обоснованы предпочти-тельно с помощью конечных результатов и удельных затрат; - должны быть введены строгие правила бюджетной дисциплины, чтобы гарантировать непревышение лимитов расходов, установленных для министерства. Первое условие требует качественного обоснования отраслевых прогнозов. Пояснения с помощью конечных результатов и удельных затрат делают возможным для Министерства финансов и парламента в части их контрольной функции перенести внимание с ресурсов на конечные результаты. Вообще обоснование с помощью анализа конечных результатов и издержек проще проводить для программ по производству индивидуальных благ (образование, здравоохранение, распространение лицензий и т. д.), чем для программ по обеспечению общественных благ (обеспечение общественного правопорядка, национальная оборона, строительство дорог и т. д.). Причина в том, что нормы финансирования производства индивидуальных благ менее сложны, чем в случае с общественными благами. Тем не менее, в двух случаях данные нормы обычно крайне сложно отразить в бюджетной документации. По этой причине необходимо ограничить обоснования с помощью удельных издержек кратким изложением действующих финансовых норм, которые позволяют пользователям (Министерство финансов, парламент, общество) оценивать достоверность и приемлемость прогнозов. С другой стороны, соответствующие органы при обосновании с помощью удельных издержек должны придерживаться существующих финансовых норм и не должны изобретать нормы, которые не используются для финансирования услуг. В случаях, когда конечные результаты не  применяются для финансирования оказания услуг, например, если услуга предоставляется одним ведомством (внешние связи, армия), или в случае уникальных инфраструктурных проектов (сооружение аэропортов, портов или мостов) должно также требоваться обоснование, в этом случае обязательно на базе ресурсов (численность персонала, оснащенность офисов, строительные материалы и т. д.).  Следует помнить, что неотъемлемым аспектом программного бюджетирования является управление на основе свободного принятия решений отраслевыми министерствами и распо-рядителями средств, в частности, это возможность перемещать ресурсы между статьями за-трат, основанная на соединении статей затрат, невзирая на то, что объединенные статьи мо-гут быть обоснованы показателями конечных результатов. Если конечные результаты не ис-пользуются для финансирования оказания услуг и статьи должны быть обоснованы в части затрат, в конце финансового года может быть обнаружено, что ресурсы использовались ина-че, чем было отражено в обосновании статей согласно бюджетной документации. Это будет проблемой до тех пор, пока текущее использование ресурсов входит в состав финансовой отчетности в течение финансового года. Прогнозы должны обосновываться таким образом, чтобы быть понятными для каждого парламентария и гражданина, предпочтительно с помо-щью конечных результатов и удельных издержек. Даже в случае обоснования с помощью затрат программная классификация может выполнять свою роль в части допущения свобод-ного принятия решений министерствами без ослабления контрольной функции Министер-ства финансов и парламента. Второе условие требует, чтобы отраслевые министерства принимали обязанность по непревышению величины своих бюджетов. Это самая важная информация, которая должна быть доведена до каждого участника процесса изменения бюджетной классификации: программная классификация является контрактом между Министерством финансов и от-раслевыми министерствами, согласно которому самостоятельное принятие решений по затратам заменяется на признание правил бюджетной дисциплины. Нельзя сказать, что согласно программной классификации перенос ресурсов между статьями не должен быть разрешен. При снижении необходимости автоматической переброски, когда отдельные статьи покрывают большую часть ресурсов министерств, все равно будет существовать потребность перераспределения средств между статьями (программами), чтобы иметь возможность реагировать на новые обстоятельства, например, изменение политических приоритетов или непредвиденное изменение спроса на услуги. Это также справедливо в отношении бюджетных прогнозов, если они были установлены однократно бюджетным законодательством, но данное утверждение скорее относится к среднесрочным прогнозам, которые охватывают более отдаленное и в связи с этим неопределенное будущее. Эти переброски должны быть объектом строгой бюджетной дисциплины, требующей, чтобы они были одобрены Министерством финансов или разрешены дополнительными нормативными правовыми актами, относящимися к бюджетному законодательству. В частности, переброски должны соответствовать компенсационным правилам, которые создают надежные преграды превышения расходов над бюджетами министерств.  Второе условие перехода к программному бюджету в России предопределяет следующие преимущества практического использования бюджетирования. Переход к программной классификации расходов позволит сократить число целевых статей, что приведет к смягчению бюджетного контроля. В результате этого изменится функция руководителей структурных единиц, которые будут более свободно распоряжаться бюджетными средствами для достижения поставленных целей в связи с укрупнением целе-вых статей. Возможность проведения перебросок средств между новыми укрупненными ста-тьями сохранится, но для их осуществления необходимо будет соблюдение норм бюджетной дисциплины. Увеличение свободы руководителей ведомств в принятии управленческих решений, ка-сающихся финансовых потоков, может привести к опасности перераспределения финансо-вых ресурсов в пользу содержания государственного аппарата. В этой связи следует исполь-зовать опыт стран - членов ОЭСР, признающих целесообразность классификации мини-стерств и ведомств на «производственные» (в которых преобладают программные расходы) и административные (в которых преобладают административные расходы) с предоставлени-ем большей свободы в управлении финансовыми ресурсами первым. Кроме того, по мнению М. П. Афанасьева, программная классификация в большей сте-пени основана на конечных результатах, а любое отклонение фактических значений показа-телей конечных результатов от запланированных при наличии определенной взаимосвязи степени достижения результатов и объемов финансирования (за исключением особо важных, приоритетных расходов) указывает на необходимость анализа структуры издержек хозяйствующих единиц, что позволит стимулировать повышение эффективности функционирования министерств и ведомств [2]. Также необходимо отметить, что программный бюджет связан с организационной структурой правительства, министерств и ведомств, которая наилучшим образом отражает текущие политические задачи. Таким образом, согласно современным представлениям, при внедрении программного представления бюджета нет необходимости каждый раз менять организационную структуру правительства, министерств и ведомств при принятии нового бюджета. В конечном счете программная классификация улучшит макроэкономическую функцию бюджета, в частности, в сфере управления общей величиной расходов и поддержания бюд-жетной дисциплины. Регулирование общей величины расходов должно осуществляться в рамках среднесрочного периода (от 1 до 5 лет) по причине высокой инертности проводимой государственной политики. Это обусловливает необходимость расширения горизонтов бюд-жетного планирования.  Неотъемлемым компонентом перехода к программному бюджетированию и смягчению контроля за ресурсами являются правила бюджетной дисциплины, которые должны гарантировать постоянство и соблюдение предельных объемов расходов министерств. Целью применения таких правил является недопущение как перерасхода бюджетных средств, так и недофинансирования программ. В связи с этим показатели результатов выступают инструментом совершенствования проводимой политики и оценки эффективности реализуемых программ в рамках бюджетного процесса, позволяя принимать во внимание эффективность и результативность проводимых мероприятий при распределении бюджетных средств, а также отслеживать бюджетные последствия предлагаемых к реализации мероприятий и введения в действие новых законов. Исходя из сущности, особенностей и преимуществ применения программного бюджета, особенно важное значение играет объективная и комплексная оценка эффективности бюджетных государственных программ. Стоит отметить, что на протяжении исследуемого периода все государственные программы распределены по пяти фиксированным направлениям:  1. Новое качество жизни; 2. Инновационное развитие и модернизация экономики; 3. Эффективное государство; 4. Сбалансированное региональное развитие; 5. Обеспечение национальной безопасности. Следует обратить внимание на тот факт, что данные по направлениям 1 - 4 являются от-крытыми, а информация по обеспечению национальной безопасности носит ограниченный доступ. В связи с этим проведем анализ расходов на государственные программы за 2014 - 2018 гг. только по первым четырем направлениям. Направления каждый год остаются теми же, меняется лишь количество программ, вхо-дящих в каждое конкретное направление. Так, в 2014 году реализовывалось 39 государ-ственных программ, в 2015 г. - 38, а в 2016 - 2017 гг. - 40 программ. На 2018 год было за-планировано 43 государственные программы. За 2014 - 2018 гг. произошло незначительное увеличение количества государственных программ с 39 до 43. В настоящее время реализуются такие государственные программы, как «Развитие здра-воохранения», «Развитие образования», «Социальная поддержка граждан», «Содействие за-нятости населения», «Доступная среда», «Развитие пенсионной системы на 2020-2035 годы» и т. д. На основании данных, представленных в отчетах Министерства финансов Российской Федерации об исполнении федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы за 2014-2018 гг., проанализируем значимость государственных программ в рамках экономического развития России (таблица 1). Таблица 1 - Доля государственных программ в расходной части федерального бюджета  Год Расходы федерального бюджета всего,  трлн. руб. Расходы федерального бюд-жета на государственные про-граммы, трлн. руб. Доля государственных программ в расходах федерального бюджета, % 2014 13,96 7,64 54,73 2015 15,42 10,41 67,51 2016 16,40 10,37 63,23 2017 16,73 10,71 64,02 2018 16,53 11,18 67,63 Источник: составлено автором на основе данных Минфина России [12] Исходя из представленной таблицы, мы можем видеть, насколько быстро механизм про-граммно-целевого бюджетирования вошел в экономику нашей страны. Уже в 2014 году на стартовом этапе внедрения государственных программ они занимают чуть больше половины расходов федерального бюджета (54,73 %). Начиная с 2015 года доля государственных программ в расходах федерального бюджета увеличилась и к 2018 году составила 67,63 %. В абсолютном выражении с 2014 г. по настоящее время произошло увеличение расходов федерального бюджета на государственные программы с 7,64 трлн. руб. до 11,18 трлн. руб. к  2018 году (на 46,3 %).  Данный анализ проведен без учета расходов на государственные программы по обеспе-чению национальной безопасности в связи с ограниченностью доступа к информации. Мож-но предположить, что доля государственных программ в расходах федерального бюджета фактически значительно выше, чем представлено в таблице 1. Проанализируем динамику и структуру расходов федерального бюджета в рамках ос-новных направлений государственных программ (рисунок 2) и (таблица 2).  Согласно приведенной диаграмме, большую часть расходов федерального бюджета за период 2014 - 2018 гг. занимают государственные программы по направлению «Новое каче-ство жизни»: их сумма варьируется от 4,05 трлн. руб. в 2014 году до 6,93 трлн. руб. в 2018 году. Это связано с тем, что в рамках данного направления реализуются государственные программы (на 2018 год - 13 госпрограмм), связанные с совершенствованием образования, здравоохранения и социальной политики: обеспечивается требуемое качество, необходимый уровень и доступность социальных благ. Удельный вес в расходах федерального бюджета на государственные программы по данному направлению последние три года составляет 62 %. За период с 2014 года по настоящее время выделено 30,54 трлн. руб.   Рисунок 2 - Динамика расходов федерального бюджета на основные направления  государственных программ, трлн. руб. ( составлено автором на основе  данных Минфина России [12]) Второе место по объему расходов в 2018 году занимает направление «Инновационное развитие и модернизация экономики» (18 госпрограмм), финансирование составляет  1,85 трлн. руб. Также надо отметить, что по сравнению с 2015 годом произошло незначи-тельное сокращение по данному направлению. Так, в 2015 году расходы на направление «Инновационное развитие» составляли 2,1 трлн. руб. Удельный вес расходов федерального бюджета по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики» в общей структуре расходов в 2018 году на  государственные программы составляет 17 %, хотя в 2014 году - 25 % всех расходов. В рамках данного направления обеспечивается развитие механизмов стимулирования инновационной деятельности и создается стратегический век-тор, основанный на приоритетном использовании интеллектуального капитала в обеспече-нии устойчивого социально-экономического развития страны, за пять лет потрачено 9,7 трлн. рублей. Таблица 2 - Структура расходов федерального бюджета по направлениям государственных программ Год Новое каче-ство жизни Инновационное развитие и мо-дернизация эко-номики Эффективное государство Сбалансированное региональное  развитие Итого расходов по государственным программам, трлн. руб.  трлн. руб. % трлн. руб. % трлн. руб. % трлн. руб. %  2018 6,93 0,62 1,85 0,17 1,52 0,14 0,88 0,08 11,18 2017 6,61 0,62 1,85 0,17 1,48 0,14 0,77 0,07 10,71 2016 6,43 0,62 2,02 0,19 1,20 0,12 0,72 0,07 10,37 2015 6,52 0,63 2,10 0,20 1,06 0,10 0,73 0,07 10,41 2014 4,05 0,53 1,88 0,25 1,04 0,14 0,67 0,09 7,64 Итого 30,54 - 9,70 - 6,30 - 3,77 - 50,31 Источник: составлено автором на основе данных Минфина России [12] Третье место по объему расходов занимает направление «Эффективное государство» (4 госпрограммы). Надо отметить, что по данному направлению идет постепенное увеличе-ние объема финансирования с 1,04 трлн. руб. в 2014 году до 1,52 трлн. руб. на 2018 год. Удельный вес расходов федерального бюджета по направлению «Эффективное государство» в общей структуре расходов в 2018 году составляет 14 %. Четвертое место по объему расходов занимает направление «Сбалансированное регио-нальное развитие», что составляет примерно 7% - 9% от общей суммы расходов по государ-ственным программам. По мнению А. В. Кожевникова, С. А. Пономарева, в условиях ограниченности бюджет-ных ресурсов при их распределении возникает потребность в оценке эффективности госу-дарственных программ [3]. Оценить эффективность бюджетных программ очень сложно в силу имеющихся следу-ющих проблем. Во-первых, в российском бюджетном законодательстве не закреплено общепринятое по-нятие «эффективность бюджетных программ», что влечет различное толкование данного понятия и употребление других терминов со схожими значениями (результативность, рацио-нальность, экономичность). Во-вторых, в нормативно-правовых актах различных уровней власти отсутствуют единые критерии, принципы, методические подходы к оценке эффективности бюджетных программ. Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправ-ления: городских округов и муниципальных  районов, утвержденная распоряжением Пра-вительства РФ от 11.09.2008 года №1313-р, и Методика оценки эффективности деятель- ности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации № 322 от 15.04.2009 г., действу-ющие ныне, позволяют оценивать результативность деятельности, а не эффективность бюджетных программ [7]. В-третьих, существует сложность перевода в количественный, или стоимостной, эквива-лент показателей социального эффекта деятельности образовательных учреждений. Соци-альный эффект объективно измерить очень трудно. Например, улучшение качества общего образования можно оценить с помощью результатов ЕГЭ, но что касается профессионально-го образования, то  такие показатели, как прием и выпуск студентов учебных заведений, численность студентов и аспирантов не в полной мере характеризуют непосредственно качество образования, и общая оценка эффективности бюджетной программы может получиться искаженной. Немаловажное значение приобретает разработка методики оценки эффективности бюд-жетных программ, позволяющей выявлять проблемные моменты и определять пути их реше-ния, а также вырабатывать мероприятия по снижению доли неэффективных бюджетных рас-ходов.  В основе такой методики должны лежать показатели, оценивающие эффективность бюджетных программ. В качестве примера можно предложить показатель эффективности, позволяющий оце-нить государственную программу (1). Эффективность государственной программы:   где   - эффективность государственной программы;         - i-тый результат государственной программ, i = 1…n;        Z - расходы на государственную программу. Предложенный показатель эффективности государственной программы показывает, сколько единиц полученного результата государственной программы получено от расходов, использованных по бюджетной программе [7]. Научная новизна проведенного исследования состоит в получении следующих научных результатов: выявлены преимущества использования программного бюджета в России как инструмента повышения эффективности государственных расходов; проведен анализ значимости государственных программ в рамках экономического развития России; определены имеющиеся проблемы оценки эффективности государственных программ; разработан показатель, позволяющий оценить эффективность государственных программ. Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности при-менения полученных научных результатов исследования при разработке методологии оценки эффективности государственных программ в России. Таким образом, можно сделать общий вывод о том, что программное представление бюджета в совокупности с активным использованием опыта передовых стран в данной сфере служит созданию инструментов повышения эффективности бюджетных расходов в России. Для повышения эффективности применения программного бюджетирования необходимо сочетать его внедрение с реформами государственного управления и другими реформами в области управления государственными финансами, такими как всеобъ-емлющий бюджет, жесткие среднесрочные лимиты бюджетных ассигнований, повышение предсказуемости исполнения бюджета и реформирование системы бюджетного учета. Требуется совершенствование системы оценки эффективности государственных программ.