ПОНЯТИЕ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

В литературе существует достаточное количество определений понятия «контроль». Многие ученые определяют контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта в целях устранения отклонений от заданных параметров [6, с. 9]. С различных позиций ученые изучают таможенный контроль, так как в первую очередь это вид государственного контроля. Таможенный контроль обеспечивает безопасность как государства, так и общества в целом, защищает всех участников таможенных правоотношений. Государственный контроль представляет собой функцию управления, реализация которой предполагает некую упорядоченную (систематизированную) совокупность действий по наблюдению, проверке протекающих в обществе, в государстве процессов по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с определенными нормами, стандартами и т. п., по устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. В целях проведения сравнения отметим, что под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушения обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений [2]. В данном федеральном законе особо отмечается, что порядок проведения таможенного контроля не распространяется на такой вид государственного контроля (надзора), как таможенный контроль, поскольку он проводится в особом порядке. Однако в в процессе наших рассуждений мы можем использовать приведенное общее определение, которое является базовым. Законодательно определение таможенного контроля закреплено на наднациональном уровне в Таможенном Кодексе ЕАЭС (ТК ЕАЭС), а именно в подпункте 41 пункта 1 статьи 2 раздела I [5]. Ранее ТК ТС содержал практически идентичное понятие (рисунок 1). Определение таможенного контроля менялось и развивалось вместе с таможенным законодательством. Так, Таможенный кодекс РФ 1993 г. определял таможенный контроль как совокупность мер, осуществляемых таможенными органами РФ в целях обеспечения соблюдения законодательства РФ о таможенном деле, а также законодательства РФ и международных договоров РФ, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы РФ (пп 16 ст. 18) [3]. Таможенный кодекс РФ 2003 г. понимал под таможенным контролем совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. (пп. 19 ст. 11) [4]. Определения «таможенного контроля» в Таможенном кодексе ТС и ТК ЕАЭС приведены выше. Рассматривая понятие таможенного контроля с международной позиции, можно отметить, что Всемирная таможенная организация понимает под таможенным контролем «меры, применяемые для обеспечения соблюдения законов и положений, исполнение которых возложено на таможенные органы».   Рисунок 1 -  Понятия таможенного контроля, закрепленного в ТК ЕАЭС и ТК ТС Из зарубежной практики, в рамках Европейского Союза, таможенный контроль понимается как «выполнение определенных действий должностными лицами таможенных органов по контролю за перемещением товаров; проверка наличия и аутентичности документов, счетов предприятий и другой документации; осмотр транспортных средств, багажа и товаров, которые перемещаются лицами или отдельно от них …» [9, с. 45]. Определение таможенного контроля в действующем ТК ЕАЭС не совпадает и с определением, содержащемся в международной Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 г. (Киотская конвенция), где в п. E7./F3. Генерального приложения к ней «таможенный контроль» — меры, применяемые таможенной службой для обеспечения соблюдения таможенного законодательства [8, с. 54].  Это свидетельствует о том, что Россия определила понятие таможенного контроля по европейским стандартам. В результате можно отметить, что определение, закрепленное в ТК ЕАЭС, демонстрирует, что даже понятийный аппарат не стоит на месте и постоянно изменяется наряду с развитием таможенного дела [11, с. 307]. Таким образом, понятия государственного и таможенного контроля имеют некоторое сходство, при этом первое понятие шире второго, ведь таможенный контроль — это направление государственного контроля, которое производится таможенными органами в отношении объектов таможенного контроля с целью обеспечения соблюдения требований таможенного законодательства. Исходя из проанализированных понятий таможенного контроля, содержащихся в таможенном законодательстве, следует отметить: - из понятия таможенного контроля ушли определенные положения, содержащиеся в международных актах. Так, с принятием ТК ЕАЭС «совокупность мер» заменили на «совокупность действий», хотя при этом «меры» в отличие от «действий» намного шире. В Киотской конвенции определение базируется именно на «мерах», тогда как в ТК ЕАЭС в основание положены «действия»;  - в определении таможенного контроля появилось словосочетание «направленных на проверку», а раньше такого в определении не наблюдалось.  Данное дополнение нельзя назвать удачным, поскольку в результате не учтено такое направление, как мониторинг и аудит. Вероятно, это и имел в виду законодатель, но, повторимся, это не вполне удачное определение; - настоящее определение таможенного контроля способствует упорядочению функций государственных органов и концентрации усилий таможенных органов на выполнении функций, которые способны осуществить только они и только в установленном порядке. Данное определение является базовым и для предварительного, и для последующего таможенного контроля.  Можно также отметить, что правильным является понятие государственного контроля, определенное как деятельность соответствующих органов. На то, что государственный контроль — это именно деятельность, обращает внимание и М. В. Подкопаев [12].  В этой связи целесообразным является обратить внимание и на то, что государственный контроль осуществляется посредством следующих видов деятельности: - профилактика нарушений обязательных требований; - оценка соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявление их нарушений; - принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений [13]. Несомненно, такое определение является гораздо более широким по сравнению с приведенным выше определением таможенного контроля из ТК ЕАЭС. Полагаем целесообразным уточнить имеющееся определение таможенного контроля, поскольку оно не включает, например, профилактику, мониторинг, аудит. М. В. Вощинский отмечает, что законодатель говорит о том, что целью государственного контроля является не именно выявление и пресечение нарушений, а минимизация рисков, что может быть достигнуто посредством не только наказания нарушителей, но и проведения соответствующих профилактических мероприятий [14].  Таким образом, даже предварительный анализ мнений по вопросу правовой сущности государственного контроля позволяет сделать вывод о необходимости более широкой формулировки исследуемой дефиниции «таможенный контроль». Существуют специалисты, которые разграничивают субъектов таможенного контроля и субъектов таможенных правоотношений. Фактически они выделяют две группы: 1) таможенные органы; 2) физические и юридические лица. Другие отмечают, что субъекты делятся на специальные (таможенные органы, государственные служащие таможенных органов) и иные субъекты (российские и иностранные лица) [9, с. 47].  Субъектами таможенных правоотношений являются как сами таможенные органы, так и участники ВЭД. Иными словами, субъектами будут являться участники отношений, а объектами — то, по поводу чего возникли такие отношения. Согласно исследованиям С. В. Сенотрусовой, субъекты таможенного контроля выглядят следующим образом (рисунок 2) [9, с. 48]. Исходя из информации, представленной на рисунке 2, возникает вопрос правильности отнесения иностранных лиц и резидентов третьих стран к подвластным субъектам. В национальном законодательстве отсутствует понятие «резиденты третьих стран». На международ-ном уровне, согласно приложению № 15 к Договору о ЕАЭС, резидент третьей страны опре-деляется как лицо, не являющееся резидентом ни одного из государств-членов [1]. Согласно ФЗ от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ», иностранное лицо — это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства. Таким образом, согласно приведенному примеру, предлагается рассматривать иностранных лиц и резидентов третьих стран как понятия схожие.   Рисунок  2 - Властные и подвластные субъекты таможенных правоотношений Отметим, что понятие «резидент третьей страны» является новой правовой категорией, что вызывает исследовательский интерес. Это отличает субъектный состав рассматриваемых правоотношений. Полагаем, что как с общетеоретических, так и с практических позиций необходимо введение такого понятия и в 289-ФЗ. Подробнее схему субъектов таможенного контроля можно представить следующим об-разом (рисунок 3). Кроме субъектов, представленных на рисунке ниже, с осуществлением таможенного контроля непосредственно связаны лица, оказывающие содействие в проведении таможенного контроля. Такими могут быть: «узкие» специалисты; понятые; эксперты; медицинские работники; правообладатели объектов интеллектуальной собственности  [9, с. 49]. Таким образом, к субъектам таможенного контроля можно отнести не только таможенные органы, участников ВЭД, но и лиц, оказывающих содействие в проведении таможенного контроля. Далее необходимо определить то, на что направлен такой контроль, а именно на объект таможенного контроля. Согласно статье 311 ТК ЕАЭС, законодательно закреплены шесть объектов таможенного контроля [5]. На рисунке ниже представлены объекты таможенного контроля, в отношении которых должностными лицами таможенных органов проводится таможенный контроль. Таможенному контролю в некоторых случаях могут подвергаться не только ввозимые и вывозимые товары, но и одежда человека (физического лица), его тело при пересечении таможенной границы. Необходимо также заметить, что транспортные средства международной перевозки также будут объектом таможенного контроля, так как законодатель делит все имущество, перемещаемое через таможенную границу, на товары и транспортные средства. Данное деление уместно, ведь такое имущество преследует разные цели. Определение товара также закреплено в пп. 45 п.1 статьи 2 ТК ЕАЭС: это «любое движимое имущество, в том числе валюта государств-членов, ценные бумаги и (или) валютные ценности, дорожные чеки, электрическая энергия, а также иные перемещаемые вещи, приравненные к недвижимому имуществу» [5].   Рисунок 3 - Субъекты таможенного контроля   Рисунок 4 - Объекты таможенного контроля В научной литературе сложилось несколько мнений по трактовке понятия «товар». Одни ученые считают, что товар является вещью и не требует отдельного определения как объекта гражданских прав, другие — что товар является особой разновидностью вещи с совокупностью своих отличительных признаков. С экономической точки зрения, как указывает  А. Е. Шастико, под товаром следует понимать все, что имеет стоимость (не только потребительскую, но и меновую). Н. О. Нерсесов определял товар как всякую движимую вещь, которая фигурирует в торговом обороте как предмет торговой сделки [10, с. 206].  В литературе проведено исследование определения понятия товара и выявлены основные проблемы, возникающие на практике у декларантов и таможенных органов в рамках таможенного декларирования и осуществления таможенного контроля. В ходе исследования было выявлено, что определение товара следует изменить [7, с. 25].  Практика показывает, что необходимо дать конкретное определение товара, со всеми вытекающими возможностями отнесения какой-либо вещи к товару. Так, не вполне очевидной для декларанта  является ситуация с декларированием сложного технологического оборудования, в комплекте с которым идут вспомогательные специализированные инструменты и приспособления для сборки и монтажа основного оборудования [7, с. 26]. В подобной ситуации таможенные органы возбуждают дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 16.2 КоАП РФ по факту недекларирования товара. При этом вспомогательное оборудование и приспособление для монтажа было изъято и помещено на временное хранение, вследствие чего основное оборудование не было смонтировано, что привело к простою производства, возникновению убытков. Известно, что стоимость оборудования (гидравлические вулканизационные прессы) составляла 38 млн. рублей, а стоимость вспомогательного оборудования для монтажа составила всего 231 500 рублей. Полагаем, что при отсутствии признаков занижения стоимости подобное вспомогательное оборудование должно входить в состав приобретаемого основного оборудования, что будет соответствовать гражданскому законодательству [7, с. 26]. Немаловажным является замечание: к товарам, перемещаемых физическими лицами через таможенную границу, подлежащих таможенному декларированию, относятся товары, указанные в п. 18 ст. 260 ТК ЕАЭС (гробы с телами (останками) и урны с прахом (пеплом) умерших) [5]. Таким образом, определять данные вещи товаром не совсем уместно. Может быть рассмотрена возможность введения категории «вещи для личного пользования». При этом гражданское законодательство традиционно в гражданском обороте выделяет вещи, которые передаются в предпринимательских целях (собственно товар), и вещи, передаваемые для личного пользования. В этой связи можно говорить о необходимости сближения отдельных положений таможенного права с гражданским, что будет способствовать и эффективности таможенного контроля. Подводя итоги исследования, выделим необходимость корректировки категории «товар» в таможенном праве. Отметим, что товар — это объект торговых отношений (деньги, вещи, ценные бумаги), в целях таможенного дела обладающий материальными свойствами, имеющий стоимостную характеристику, являющийся движимым имуществом. Для целей таможенного контроля важны именно характеристики (таможенная стоимость, страна происхождения) товара, ведь от них будет зависеть размер уплаты таможенных платежей. Однако в тех случаях, когда перевозятся именно вещи для личного пользования, необходимо использовать иную правовую категорию.